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Transparenzgesetz selber machen

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Hamburg ist mit dem Transparenzgesetz Vorreiter im Bereich der Regelung von OpenGovernmentData. Bereits während der Volksinitiative erreichten uns Nachfragen von Interessierten, die ähnliches auch außerhalb Hamburgs umsetzen wollen. Diese Seite stellt den Versuch da, Informationen zu sammeln, die dabei helfen können und Inspirationen geben. Wir sind für weitere Fragen gerne unter: info[at]transparenzgesetz[punkt]de zu erreichen.

Zur Transparenzhauptstadt in einem JahrBearbeiten

Ein Kampagnenbericht von Daniel Lentfer


EpilogBearbeiten

Ein Jahr vor Beschluss des Transparenzgesetzes wusste ich gerade einmal, dass es so etwas wie ein Informationsfreiheitsgesetze gibt. Nun habe ich so viele dieser Gesetze gelesen, dass ich von anderen als Experte auf dem Gebiet bezeichnet werde, obwohl ich die juristische Fakultät in meiner Zeit als Studierender nur zum Verteilen von Flugblättern betreten habe. Damit möchte ich sagen, Gesetze sind kein Teufelszeug! Jede Person, die möchte und sich die Zeit nimmt, kann sich in die Materie einarbeiten. Immer wieder bin ich Menschen begegnet, die der festen Überzeugung waren (und vermutlich auch noch sind), dass nur Jurist*innen Gesetze schreiben sollten. Dem möchte ich in aller Deutlichkeit widersprechen! Gesetze sollten von Menschen für Menschen und nicht von Jurist*innen für Fachidiot*innen geschrieben werden.

So haben wir es geschafft uns als Initiative in dieses Thema einzuarbeiten, das Thema auf die Agenda zu setzen und schließlich wurde unser Anliegen beschlossen.


EntstehungBearbeiten

Das Transparenzgesetz ist ein Gemeinschaftsprodukt von vielen Aktiven und Interessierten, die aus ganz unterschiedlichen Bereichen kommen.

Die Idee entstand über der Frage, was in Hamburg der nächste Schritt für den Verein Mehr Demokratie sein muss. Wir haben Volksentscheide vereinfacht und verbindlich gemacht, Bürgerbegehren eingeführt und das Wahlrecht personalisiert und bürgerfreundlich gestaltet. Als dritte Säule sind wir den freien Zugang zu Informationen angegangen.

Hier war es, wie so häufig, eine Person (Gregor Hackmack), die das Projekt angestoßen hat. Die erste Frage war, wer in der Stadt eine ähnliche Interessenlage haben könnte und so wurden Transparency International, der ChaosComputerClub (CCC), die Piraten sowie einige Menschen angefragt, die im Bereich OpenData aktiv sind.


KonsolidierungBearbeiten

Das Bündnis vergrößerte sich mit der Zeit um die ÖDP, die Linke, die Grünen und attac. Einige waren dabei aktiver, andere weniger. Zusätzlich gab es einige Einzelpersonen, welche sich einbrachten. Es kristallisierte sich hier ein Kern von ca. 20 Aktiven heraus, die sich zunehmend mit dem Projekt identifizierten. Dies geschah vor allem durch unsere gemeinsame Arbeit am Gesetzentwurf, der zwar in der Struktur an das HmbIFG angelehnt ist, aber mit diesem inhaltlich nichts mehr zu tun hatte. Wir haben einfach aufgeschrieben, was wir für richtig hielten, ohne uns um juristische Beschränkungen zu kümmern. Anfangs geschah dies in einem EtherPad (eine Art Online-Textdokument). Später wurde dies in ein Wiki verlegt. Eines hat sich bis zuletzt nicht geändert: Jederzeit war der Entwurf ungeschützt und frei veränderbar im Netz.

Das Gesetz nahm Form an und mit der Zeit ging es in die juristischen Details. Wir haben nun verschiedene Anwälte angeschrieben und sie gebeten, unseren Entwurf zu überprüfen. Hier zeigte sich dann die Wahrheit hinter dem Spruch 'zwei Juristen, drei Meinungen'. Am Ende konnten wir mit Dr. Jürgen Kühling einen ehemaligen Bundesverfassungsrichter gewinnen und dieser hat in vielen Stunden ehrenamtlicher (!) Arbeit das Gesetz mit uns durchgearbeitet und die vielen juristisch unsauberen Begriffe durch passgenaue Definitionen ersetzt. Vieles im Gesetz blieb jedoch erhalten und so ist es ein Gesetz von juristischen Laien für Menschen und nicht von Experten für Fachleute.

Eine weitere große Unterstützung war das Team des Beauftragen für Datenschutz und Informationsfreiheit.

Vorbereitung der VolksinitiativeBearbeiten

Neben dem Gesetz musste auch einiges weitere für die Volksinitiative vorbereitet werden. Es wurde eine Homepage erstellt, sowie ein Facebook- und ein Twitter-Kanal eingerichtet. Newsletter-Verteiler wurden ebenfalls angelegt. Wir haben glücklicherweise einen Grafiker gewinnen können, der pro-bono für uns ein Logo und die Unterschriftenliste designt hat. Später gestaltete er auch noch Flyer und Plakate für unsere Initiative.

Zur Finanzierung der Volksinitiative haben wir beschlossen, alle Büdnispartner sollten (sofern ihnen das möglich war) jeweils 1.000€ beitragen. Offiziell wurde die Volksinitiative am 23.10.2011 von Mehr Demokratie, Transparency International und dem Chaos Computer Club gegründet. Diese drei Organisationen haben je eine Vertrauensperson gestellt. Es war allen wichtig, dass hier keine Parteien auftauchen, damit die Überparteilichkeit nicht in Frage gestellt wird. Parteien wurden anschließend ins Bündnis formal aufgenommen.

Die nötige Infrastruktur (Büro und Kampagnenkoordination) hat Mehr Demokratie zur Verfügung gestellt. Andere Bündnispartner haben hier durch Personal unterstützt.

Es wurde auch klar, dass „Transparenzgesetz“ nicht so richtig aufregend klingt und so haben wir in einem offenen Brainstorming den Namen Transparenz schafft Vertrauen entwickelt.


VolksinitiativeBearbeiten

Ernst wurde es dann Ende Oktober, denn wir haben am 28.10.2011 die Volksinitiative angemeldet. Wir gaben die Anmeldung morgens im Rathaus ab und veranstalteten anschließend in einem nahegelegenen Lokal eine Pressekonferenz. Der Ansturm hielt sich in Grenzen, genauso wie die Berichterstattung.

Die notwendigen 10.000 Unterschriften (plus Puffer) wollten wir in 6 Wochen, statt der zulässigen sechs Monate sammeln, um das Volksbegehren bei einigermaßen gutem Wetter im Sommer abhalten zu können.

So nutzten wir eine direkt auf das erste Wochenende des Sammelzeitraums fallende Demo, um die ersten 2.000 Unterschriften zu sammeln. Viele Menschen waren schnell interessiert und zu begeistern. Wir haben weiter kontinuierlich Pressearbeit gemacht, ohne jedoch groß Erwähnung zu finden. Auch dass die Flyer erst ab der Hälfte der Sammelzeit verfügbar waren, tat der Begeisterung keinen Abbruch.

Zur Halbzeit haben wir eine erneute Pressekonferenz gemacht. Diesmal ein Café mit Aussicht auf die Elbphilharmonie, und immerhin folgte nun auch die ersten Berichte in größeren Zeitungen. Die Botschaft war: Es wird knapp.

Es wurde fleißig weiter gesammelt. Dabei zeigten sich einige besonders aktiv, andere sammelten zum ersten Mal überhaupt Unterschriften. Bis zuletzt haben wir gezittert, ob wir den symbolischen 9.12. (Internationaler Anti-Korruptionstag) einhalten können. Noch am Dienstag lagen wir bei 11.000 und damit weit entfernt von einem sicheren Puffer, aber der Endspurt war überzeugend: Wir haben über 15.000 Unterschriften abgegeben. Selbst bei der Übergabe am Rathaus kamen noch Menschen dazu und drückten uns volle Unterschriftenlisten in die Hand. Wir waren überwältigt und haben diesen Erfolg gebührend gefeiert. Die an diesem Tag erscheinenden Themen-Seiten der Zeitungen erwiesen sich als gute Gelegenheit für Berichterstattung.


Anhörung im AusschussBearbeiten

In Hamburg findet zu jeder Volksinitiative eine Anhörung im entsprechenden Bürgerschaftsausschuss (die Bürgerschaft ist das hamburgische Landesparlament) statt. Bereits vorher haben wir unseren Gesetzentwurf kritisch überprüft und sind die vielen Anmerkungen, die wir erhielten, durchgegangen. Auch fand bereits vorab eine Anhörung mit der Fraktion der Grünen statt. Wir waren auf einige Kritikpunkte (Schutz personenbezogener Daten, Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse, Schutz exekutiver Eigenverantwortung) gefasst, die auch erwartungsgemäß zur Sprache kamen. Die Anhörung war verbunden mit einer sogenannten Expertenanhörung, so dass die Abgeordneten vor allem uns und den von ihnen geladenen Rechtsexpert*innen Fragen stellten. Wir waren von der Sachlichkeit der Debatte positiv beeindruckt und die fünstündige Beratung war sehr hilfreich für unsere Überarbeitung.


ÜberarbeitungBearbeiten

Wir haben, vor allem aufgrund der Stellungnahme des Datenschutzbeauftragten den Gesetzentwurf an einigen Stellen überarbeitet. Besonders der Datenschutz wurde mit dem Datenschutzbeauftragten nachgebessert, bei Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen haben wir uns auf ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts berufen.

Ein weiterer Kritikpunkt war, dass wir den Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung nicht ausreichend geschützt hatten. Hier geht es um die Möglichkeit für die Verwaltung, sich intern eine Meinung zu bilden, ohne alle Überlegungen zu veröffentlichen. Wir nutzten die Kritikpunkte und die kostenlose Rechtsberatung im Rahmen der Anhörung und verbesserten den Gesetzentwurf an den entsprechenden Stellen. Damit verhinderten wir, dass der Senat das Gesetz an diesen Punkten vor dem Verfassungsgericht angreifen konnte. Auch gelangten wir dadurch zu einer wichtigen Erkenntnis: Ein Gesetz ist niemals wirklich fertig. Wir ergänzten einige Dinge, wie z.B. die Liste veröffentlichungspflichtiger Akten. Konkretisierten einige Begriffe. Insgesamt konnten wir am Ende einen runden Gesetzesentwurf beim Senat einreichen.


Vorbereitung VolksbegehrenBearbeiten

Parallel lief die Vorbereitung für das Volksbegehren. Für ein Volksbegehren müssen in Hamburg innerhalb von drei Wochen 5% der Wahlberechtigten unterschreiben. Dies bedeutet, dass ca. 62.000 Unterschriften plus ein Puffer für unleserliche und ungültige Unterschriften gesammelt werden müssen. Wir haben mit mindestens 70.000 Unterschriften kalkuliert. Dabei haben wir 10.000 per Post, 30.000 durch Sammelnde aus Hamburg kalkuliert. Zusätzlich war ein Aktionscamp in Planung, in das wir Interessierte aus dem Bundesgebiet einladen wollten, um die fehlenden 30.000 Unterschriften zu sammeln. Besonders diese Camps haben sich in vergangenen Kampagnen als zuverlässige Einbringer vieler Unterschriften erwiesen.

Wir hatten ein Budget von 75.000€ geplant. Angefangen bei Druckkosten über die Verpflegung der Campgäste und Plakate bis zu Briefmarken. Was dabei nicht berücksichtigt war, sind Personalkosten, die auch weiterhin vor allem bei Mehr Demokratie anfallen, aber das Ehrenamt und die Egalität in der Kampagne aufrecht erhielten.

Ein wesentlicher Schritt zur Vorbereitung des Volksbegehrens war, das Gesetz in der Stadt bekannter zu machen. Hierfür wollten wir Plakate aufstellen. In Hamburg sind Volksinitiativen wegerechtlich mit Parteien gleichgestellt, also dürfen wir bei Kampagnen Veranstaltungen 10 Tage im Voraus plakatieren und die Stellschilder dann bis zum Wochenende stehen lassen. Da die Plakate stehen bleiben sollten, entschieden wir uns für Plakate mit einer Freifläche, auf die alle 2 Wochen eine neue Veranstaltung aufgeklebt werden konnte. Dies funktionierte recht gut, indem wir kleine Abschnitte mit jeweils ca. 20 Plakaten abgrenzten und hierfür Verantwortliche suchten und diese mit Material ausstatteten. Die Auftaktveranstaltung war sehr gut besucht. Wir hatten die Obleute des Justiz-Ausschusses eingeladen und diskutierten die Frage: Ein Transparenzgesetz für Hamburg: Überfällig oder Obsolet? Die weiteren Veranstaltungen waren eher Fachvorträge, die zur internen Weiterbildung sinnvoll waren und ihren Zweck – den Fortbestand der Plakatierung - erfüllten. Nach acht Wochen zeigten diese aber starke Abnutzungserscheinungen und wir entschieden uns, sie abzubauen.


ÜbernahmeBearbeiten

Schon früh hatten wir gegenüber Senat und Bürgerschaft deutlich gemacht, dass wir nach der Volksinitiative gesprächsbereit sein würden. Nach dem Volksbegehren wollten wir keine weiteren Gespräche führen, da ein Volksentscheid mehr Sicherheit bietet und durch die Kostenerstattung keine finanzielle Belastung mit sich bringt. An dem Erfolg des Volksbegehrens wurde nicht gezweifelt, nachdem Mehr Demokratie in Hamburg schon mehrfach erfolgreich diese Hürde genommen hatte. Dazu die Perspektive, im Bundestagswahlkampf eine Debatte über Transparenz zu führen, und das noch dazu bei dem aktuellen Erfolg der Piraten. Diese Voraussetzungen führten zu einem Gesprächsangebot von der regierenden SPD. Dem folgten erste Gespräche über die Positionen. Anfangs waren diese weit auseinander und eine Einigung schien schwer möglich, doch es zeigte sich, dass wir mit guten Argumenten an vielen Stellen Ängste abbauen und inhaltlich überzeugen konnten. An einigen Stellen kamen noch gute Vorschläge hinzu, wie zum Beispiel die Veröffentlichung der Vergütung der Vorstandsgehälter in öffentlichen Unternehmen ebenfalls im Transparenzgesetz festzuschreiben.

Nachdem eine weitgehende Einigung mit der Regierungsfraktion erreicht wurde, wurden die übrigen Fraktionen eingeladen. Wir hatten das Ziel, einen größtmöglichen Konsens herbeizuführen. Dies ist auch gelungen, keine Partei wollte bei der Forderung nach Transparenz im Abseits stehen.

Als wir Mitte Juni in den Senatslogen der Bürgerschaft saßen, waren wir alle aufgeregt und am Ende war es ein Tagesordnungspunkt, der in weniger als einer halben Stunde abgehandelt war. Und so wurde Hamburg zur Transparenzhauptstadt!


FazitBearbeiten

Gesetze sind kein Teufelszeug, sondern auch ohne Jura-Studium zugänglich. Sie sollten nicht nur für Fachleute verständlich sein, sondern für alle. Dies ist besonderns wichtig bei Gesetzen, die derart grundlegende Fragen behandeln.

Geholfen hat bei der Kampagne die allgemeine Empörung über die Elbphilharmonie, so dass wir immer leicht sagen konnten sowas darf nicht nochmal passieren. Bei der Überzeugung hat vor allem der aktuelle Erfolg der Piratenpartei eine große Rolle gespielt.

Wichtig war es auch, dass erst eine große Bandbreite Interessierter eingeladen wurde, ohne final zu wissen, wohin es gehen soll. So konnten sich alle mit dem gemeinsam Geschaffenen identifizieren und ihre Ideen einbringen.

Das Wichtigste zum Schluss: Es zählt nicht was gesagt wird, sondern was gemacht wird, also nicht lange reden, sondern aktiv werden!

Kommentierung des GesetzBearbeiten

Anwendungsorientierte Gesetzeskommentierung zum Transparenzgesetz von Kerstin Grözinger.



Zu §1 (2): Wichtig ist hier, dass ein allgemeiner, unverzüglicher Informationsanspruch auf Grundlage dieses Gesetzes für jede Person besteht.


Zu §2 Hier werden die Begriffe, die im Gesetz gebraucht werden definiert, dies macht das Gesetz übersichtlicher und einfacher zu handhaben.

(3) Der Behördenbegriff ist sehr weit gefasst. Dabei wird zwischen Behörden, die der Veröffentlichungspflicht unterliegen und Auskunftspflichtigen Stellen (5) unterschieden. Unter Absatz 3 fallen neben den klassichen Behörden sämtliche öffentliche Unternehmen, Kammern (Mitgliedszwang) sowie Unternehmen, die besondere Rechte (z.B. Abschleppunternehmen) besitzen.

(10) Im Rahmen der Verhandlungen wurde die generelle Veröffentlichungspflicht auf Verträge der Daseinsvorsorge beschränkt. Dieser Begriff wurde dabei Definition erweitert, so dass beispielsweise Kultur und Bildung uneingeschränkt eingeschlossen sind. Die Infrastruktur für Daseinsvorsorge ist ebenfalls erfasst. Der Personennahverkehr schließt neben dem ÖPNV auch den Straßenbau mit ein. Der Flughafen fällt unter die Kontrolle der Stadt und ist somit eine eigenständige Behörde.

Zu §3 (1) 1. Senatsbeschlüsse umfassen den Beschluss und dessen Begründung, jedoch nicht die Herleitung des vorangegangenen Arbeitsprozesses. Dieser ist durch §6 zustätzlich geschützt.

6. Vor allem für Jurist*innen nützlich, da es manchmal schwierig sein kann, an Vorschriften unterhalb der Gesetzesebene zu kommen und diese einzusehen.

7. Statistiken des Statistikamts Nord etc. sowie Tätigkeitsberichte der Behörden

8. Wichtig, dass nicht nur Studien und Gutachten veröffentlichungspflichtig sind, die von Behörden in Auftrag gegeben wurden, sondern auch solche, die den Arbeitsprozess prägen, denn häufig werden Gutachten z.B. von Investoren in Auftrag gegeben.

9. Hier ist eine Einschränkung im Rahmen der Verhandlungen auf Geodaten erfolgt. Es spricht nichts dagegen, dies bei zukünftigen Gesetzen weiter zu fassen.

13. Hier ist eine Bagatellgrenze zu beachten: nur Bauvorhaben ab 5 Wohneinheiten/mehrere Baugenehmigungen an einen Investor (§9 (2) 3.). Rein privates Bauen soll nicht erfasst sein.

(2) Bedeutet, dass eine Veröffentlichung nicht erfolgen muss, es jedoch wichtige Gründe geben muss, um eine Akte zurückzuhalten (--> Intendiertes Ermessen).

1. Nicht jede Vermutung von wirtschaftlichem Schaden ist ausreichend um die Veröffentlichung nicht vorzunehmen.

2. Nur Soll-Vorschrift, da manche sehr sensibel sind (z.B. wann Lebensmittelkontrolleure wo unterwegs sein sollen). Auch dies ist ein verändertes Ergebnis durch die Verhandlungen. Es folg eine Öffnungsklausel für Wesensverwandte Informationen. In der Begründung sind für das öffentliche Interesse Indikatoren genannt.



Zu §4 Dieser Paragraph wurde in enger Absprache mit dem Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit verfasst.

(1) Die Formulierung der Ausnahmen ist sehr wichtig, da ansonsten die Informationen in Nr. 1-5 nicht zugänglich wären, was dem Gesetzeszweck nicht dienlich wäre.


Zu §5 1. Dieser Ausnahmetatbestand ist wichtig für die Funktionsfähikeit der Justiz.

4. Da hier sonst Rückschlüsse auf Personen, gegen die intern ermittelt wird gezogen werden könnten und diese eventuell Imageschaden erleiden könnten, unabhängig vom Ausgang des Verfahrens. Ergebnisse und Berichte sind davon nicht betroffen.

5. Dies entbindet die Stadt von der Pflicht Prozessstrategien zu veröffentlichen.


Zu §6 (2) 1. Diese Ziffer schützt den Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung den das Bundesverfasungsgericht in seiner Rechtsprechung als gegeben ansieht. Es geht dabei vor allem um den Schutz der internen Meinungsbildung.

(3) Die Ausschlussgründe gelten nur Zeitweise (solange).


Zu §7 ist in enger Anlehnung an die Rechtsprechung des BVerfG definiert (http://www.bundesverfassungsgericht.de/entscheidungen/rs20060314_1bvr208703.html).


Zu §8 Beinhaltet das Trennungsgebot in dem eine Vereinfachung der Verwaltungsabläufe definiert sind.


Zu §9 (2) Definiert Bagatellgrenzen unterhalb derer keine Veröffentlichungspflicht stattfindet.


Zu §10 (1) Hier sind relativ knapp und sehr allgemein Vorgaben für die Datenformate gemacht. Diese müssen Maschinenlesbar (kein .pdf) und in freien Formaten sein (kein .doc).

(3) Regelt, dass die Daten unter freie Lizenzen ins Register gestellt werden.

Abschnitt 2 ist weitestgehend aus dem alten HmbIFG übernommen.

Zu §11 (2) Satz 2 stellt sicher, dass Anträge nicht ignoriert werden können, wenn eine Behörde sich nicht angesprochen fühlt.

Zu §17 Altverträge können nicht einer pauschalen Veröffentlichungspflicht unterworfen werden. Dies würde der Rechtssicherheit widersprechen und auf Grund von Geheimhaltungsklauseln einen hohen Schaden vermuten lassen. Diese unterliegen jedoch der Auskunftspflicht (1), es gilt jedoch ein erhebliches Überwiegen des Informationsinteresses gegenüber dem Geheimhaltungsinteresse (2), was höher wiegt und in der Begründung aufgeführt ist.

KampagnenmaterialBearbeiten

Hier ist das Material einzusehen, dass wir in der Kampagne für Öffentlichkeitsarbeit genutzt haben. Alle Texte können nicht kommerziell weiterverwendet werden.

Flyer zur Volksinitiative

Unterschriftenliste

Gesetz zur Volksinitiative

Argumentationshilfe

Informationsmappe zur Bürgerschaftsanhörung

Flyer nach der Volksinitiative

Plakat für Veranstaltungen

Gesetz zum Volksbegehren

Präsentation zum Transparenzgesetz

Verkündetes Transparenzgesetz

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